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原标题:交换并天的彰武摸索,一号风光年夜讲

浏览次数:172 时间:2020-01-12

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土地是农民的命根子。家里地多,本是好事,可李玉芳却高兴不起来。李玉芳家住辽宁省彰武县四合城镇三官村。1997年农村土地二轮延包,由于家里添了小孩,她家还多分了一口人的地,共分得28亩,“刚分到地的时候,别提多高兴了。”不过,增地的喜悦没有持续多久。因为这些地被分成20个小块,大小不一,散布在村子各个角落。耕种起来,甭提有多费劲。“最小的一块就三条垄,耕种用牲口,收割靠镰刀,旱天浇不上,每年收种全家人上阵都忙不过来。”李玉芳也无奈,都讲发展现代农业,种地收割啥机器都有,可就是用不上。李玉芳的无奈并非个别现象,2017年中央一号文件中就有答案:“积极引导农民在自愿基础上,通过村组内互换并地等方式,实现按户连片耕种。”2018年1月,三官村开展互换并地。李玉芳家的20块地被整合成4块,大块种玉米,小块种花生。“耕种全用上了机器,这不最近有点旱,我还用上了能覆盖几十米的喷枪,旱涝保收。”地里玉米长势正旺,李玉芳乐不可支。在彰武县,互换并地已全面推开。作为全国农村集体产权制度改革试点县之一,彰武县自2017年初起,在完成农村土地承包经营权确权登记的基础上,探索“三不变一变”的互换并地路径:不变的是土地所有权、农户承包地面积、30年承包期;变的是多块地并一块,零散并整块。截至目前,彰武县累计完成并地面积97万亩,44.2万块地被合并成12.4万块,涉及5.4万户、19.6万人。起点“地也确权了,可就是太分散,啥时候能往一起归拢归拢”去年秋天,前福兴地镇徐家村党支部书记冯景财几乎天天都有接待任务。“有村民自发来打听情况的,也有其他乡镇村屯组团来参观学习的。”冯景财说,因为春夏连旱,彰武县好多村都歉收,但徐家村有3个村民组的550公顷土地大获丰收。秘诀,就是互换并地。2017年初,西域佳、徐家、西于家3个村民组完成互换并地。耕种、浇水、收割,都跟从前大不一样。“买种子、化肥、农药,村民还能联合起来,直接跟供货商谈价格,用机械耕地播种也都能压价了。”村民吕小亮笑着说。冯景财也算过账,每公顷可以增收3000元、节省成本1000余元。这下,其他几个村民组的组长坐不住了,火急火燎地来找冯景财。“赶紧给我们也主持一下,归拢归拢。”其实,当初没有全村互换并地,也是因为有顾虑。最先有这想法的,是西域佳村民组的村民。2016年12月的一天,村民齐宝玉和5名村民代表,一大早就来找冯景财。之前,他们已经来了两趟。“咱这地也确权了,可就是太分散,啥时候能往一起归拢归拢。你就看这秋收,我让收割机跟着我满村跑,不多给人家路费都没人干。”每次听说要动地,冯景财都心头一紧,“在咱农村,土地就是命根子,要是因为这产生纠纷,老百姓敢跟你拼命。”这边安抚完村民,冯景财骑上自行车就到了镇上,探探镇党委书记张斌的口风。“张书记,老百姓找我好几回了,说是咱这地太分散,不好种,能不能搁一起凑凑,咱镇上能不能同意?”“村民为了好种地,用一亩半地换邻居的一亩地,这情况确实有。群众有需求可以理解,但有没有政策依据?是否违反法律?如果大规模推进,出点事咋整?”张斌提出一系列疑问。翻阅农村土地承包法以及《辽宁省农村集体资产条例》,上网搜索相关内容,跟当律师的同学打电话咨询,张斌想了不少办法。“2016年中央一号文件就明确提出:依法推进土地经营权有序流转,鼓励和引导农户自愿互换承包地块实现连片耕种。”对照中央政策精神,张斌琢磨了一晚上,“我们搞土地归大块,土地的所有权和承包权没变,变的是经营权,不违背中央政策,也不违反土地承包法。地块间的流转也是一种流转形式,关键是要遵循中央政策和法律法规,坚持村民自愿的原则。”接到张斌电话,冯景财第二天一早就召集村两委成员和村民小组长开会,下午又扩大为全体村民大会。“哪个组同意就推进,不搞一刀切。”试点见了成效,张斌和冯景财悬着的心终于落了地。除了解决村民种地不便难题,互换并地还带来意外之喜:徐家村收回被占用的集体土地4000多亩,去年流转后村集体增收20多万元。燎原“敢拍胸脯,背后是有村民给咱撑腰呢”徐家村的变化,引起了县委书记刘江义的关注。不听汇报、不打招呼,他拉上分管农业的副县长常东旭,直奔田间地头。“我就是想看看效果,听听老百姓对这事到底咋看。”刘江义说。眼见为实,刘江义心里有了底。2017年11月22日,彰武县出台政策指导方案:互换并地必须严格按照中央政策精神和农村土地承包法、村民委员会组织法等法律,每个乡镇选择1到2个村试点,明确了六项原则:农户自愿、因地制宜、促进生产、依法依规、手续齐全、公平公开公正,确定了基本流程。县委和县政府4位领导各自分包1个片区、6个乡镇,24位副县级以上领导干部每人分包1个乡镇,县农发局牵头,各乡镇、村、组及相关部门各司其职。孙长友,彰武县农办主任,同时也是互换并地第二督导组组长。“全县有4个督导组,每组由4名农村工作经验丰富的党员干部组成。我们有‘五包’:包业务指导,包矛盾调处,包工作进度,包整体质量,包社会稳定。”一些群众的积极性之高,出乎不少干部的意料。大德镇韩家村,村民自发在地头立起的一块“互换并地党群同心示范田”纪念碑,引起了记者的注意。“说起来还挺不好意思的,我本想开个村民代表大会,用民意来否决互换并地,因为在农村动地很棘手。”大德镇党委书记段文刚坦言。“去年11月26日,各村村两委成员、村民代表400多人,还有一些来镇里办事的群众也站在走廊过道里听,会议从下午3点一直开到晚上9点多。”仁和村党支部书记王勇说。“会议刚开始,来虎村的王金茹书记就主动请缨做试点。”这让段文刚有些意外。“在段书记面前敢拍胸脯,背后是有村民给咱撑腰呢。”王金茹告诉记者。“我们书记说的没错,每年播种的时候,我都得打上几十个电话。”来虎村村民代表齐东光也在会上发了言。每年春播,齐东光不是先下地干活,而是忙着在家打电话。老齐家6口人,地却有17块,最小的只有一条垄。每块地种什么,老齐定不了。因为怕引起邻里纠纷,他要跟34个地邻至少通一次电话。问清别人家种啥,他就在小本子上写上自己这块地也种啥。“我要是种了玉米,人家种了花生,可能就要挡光,影响人家通风,这就容易引起纠纷。商量到最后,往往是大家都种了玉米。”“群众有呼声,党委和政府就要有回应。”段文刚说,有法依法、无法依规、无规依民。“每个村必须有2/3的村民签字同意,并留下影像资料。”截至目前,彰武县互换并地已整镇完成4个乡镇,整村完成56个行政村,整组完成889个村民组。全县累计完成并地面积97万亩,44.2万块地被合并成12.4万块,涉及农户5.4万户、19.6万人。担当“谁要觉得不公平,可以跟村干部换地,也可以向县里举报”互换并地,说来容易,但要农民把耕种多年的土地拿出来重新分配绝非易事。“为啥有人不愿意并地,我能给你讲得透透的。”章古台镇清泉村党支部书记于喜才说,无非有三个原因,“一是多吃多占的,这是最主要原因;二是地里有水井,挨着路边方便的;三是地里经过土地平整和改良的,地力比较好。”在一些没有开展互换并地的乡镇,于喜才的说法得到印证。“有个别人不愿意拿出自家多的地,我这地力较好的地块有可能会变成地力一般的,所以就不想参与。”在阿尔乡镇阿尔乡村,一位村民坦言。“我们想推进,但担心老百姓反对,再说上面也没有硬性指标。刚开展了一年,我们想继续观望观望。”兴隆堡乡的一位村委会主任告诉记者。清泉村第一次召集村民代表开会,32个人里面只有3个人同意,其余全反对。在清泉村所辖的孙家坑屯,于喜才召集村民开会,等了一个半小时都没人来。他只好带着其他村干部挨家挨户去请,好不容易叫来了20多人,一说让签字,转眼全都散了。“有些村干部地多,要动也得你们先动。”有村民离会前扔下话。互换并地,不仅考验基层干部的担当,也是对党群关系的一次检验。从村两委成员入手,于喜才和其他村干部带头将多占的土地让出来。然后,他又带着村民小组长,做通了几个大户的工作,并走遍了村里的每一户。“谁要觉得不公平,可以跟村干部换地,也可以向县里举报。”抓阄前,于喜才大声表态。“零下二三十度的寒冬,村干部拿着皮尺扛着锤头满地跑,还带头让出了多占的土地,大家打心底服气。”清泉村村民周万福说。“自己打井的,补贴500到800元,平整改良过土地的,每亩补偿10元。这都是大家伙商量的价格,谁也没啥说头。”来虎村村主任张兵说。在苇子沟镇旧屯村会议室,悬挂着一条13联户代表议事厅的横幅,横幅下217户村民的互换并地签字墙十分醒目。在这里,父子、亲戚、邻里之间自愿组合成13联户,共抓13个大阄儿,最大的一个阄有35户、303.7公顷土地。起初,这里的互换并地并不顺利。2017年11月25日,时任代理村主任陈书成召集村民代表开会。没想到,自家大哥陈书华第一个站起来,“谁敢动我家的地,先问问我这拳头。”说罢,陈书华摔门而去,大家不欢而散。“我大哥家的地位置好、地力强,这些年搞了小开荒,多出不少地。虽然这种现象在我们村并不少见,但我要是搞不定我哥,工作肯定开展不下去。”陈书成非常清楚。“一连去了好几次,大哥虽然门让进,但就是不跟我说话。”不得已,陈书成把在沈阳上班的侄子叫回来一起劝。“多出的地都没有确权,没有确权就没有保障,况且你这些地也有十几块,平时收种管理都费劲。”“是啊,我这马上在沈阳买房,以后您还要带着我妈到沈阳养老,大块地人家还抢着流转,要是地这么散,人家连理都不理。”就这样,在弟弟和儿子的软磨硬泡下,陈书华签了字,旧屯的互换并地工作从此打开了局面。旧屯村的15名退休老村支书、老村主任及老党员,还组成“老年智囊团”,与村两委成员一起挨家挨户做工作。“我们不光要把具体实施方案发给大家,还要耐心讲政策、讲好处。同意的签字并留下影像,不同意的我们更要记清楚,然后继续开会讨论解决方案。”75岁的李德福当过村支书,在村里颇有些威望。蜕变“光靠农机耕地、播种挣的钱,比去年一年挣的还多”彰武县是省级贫困县,有184个贫困村,章古台镇宏丰村一度排名倒数第一。为早日脱贫,村支书吴振生曾想引进几个农业项目,却迟迟难以落地。“之前想搞一个高产玉米栽培项目,需要150亩土地,跑了20多户村民家,就因为两户不同意,这个项目最终没整成。”彰武县庆贺农机专业合作社的负责人张庆,感受也特别深。“以前车没少出,油没少用,可一家好几块地,时间都浪费在了路上,挣不到钱。”现在不一样。宏丰村东头,一块400多亩的地原本分属50多户,互换并地后归属不到20户。为方便种植收割,这些农户一商量,将原本60多米长的地块整成了200多米长。张庆说:“今年光靠农机耕地、播种挣的钱,比去年一年挣的还多,眼下计划再买一台玉米收割机。”土地成了方、连了片,流转起来更顺当。村民刘利民在沈阳的一家铸造厂上班。以前每天不管多晚下班,总要用手机查一下彰武的天气预报。“春耕播种就那几天有雨,我得提前请假回家。”种上了地,刘利民还担心受旱或者水灾。“除了打药,秋收时必须赶回去。”互换并地后,刘利民家的10块地变成了3块,全都流转给了玉米种植合作社。而在此之前,他想流转土地,不是价格被压得很低,就是人家连看都不来看。“土地能养活人不假,但是不能把人给拴死了。你看现在啥也不用咱管,还能有稳定的收入,在外打工多安心。”刘利民告诉记者。“终于能放开手脚,大干一场了。”彰武县万和玉米种植专业合作社负责人滕永贺说,之前受制于土地零散化,想要谈合作,“必须要跟十几家甚至几十家农户谈,现在只需要谈五六家就能流转几百亩土地。”滕永贺在旧屯村推行土地托管,仅2017年就与50多户农民签约,流转土地3000多亩,合作社与农户实现了双赢。“我们跟农户签订合同,农户从种到收都不用管,我们保证每亩900斤的产量,农户省去了各种农资费用,也不用担心自然灾害。”滕永贺说。2018年春季,彰武县互换并地成果持续显现。全县新增各类大中型农机具1400余台套,新增各类农民专业合作组织320个。6000余个农村劳动力从土地上解放出来,增加了工资性收入。互换并地也调动了农民建设农田基础设施的积极性。全县农户自打抗旱井1200余眼、修复废弃水井1800眼,恢复造林地块128块、农田林网58条。而在辽宁省固沙造林研究所所长宋晓东眼里,互换并地除了让农民增收、土地增效,还有巨大的生态效益。固沙造林研究所驻地章古台镇,紧邻科尔沁沙地南缘,若不是屹立在此的万亩松林,沙地早已南侵,直逼彰武腹地。“要是控制不住,赶上大风天,这沙子半小时就能到沈阳。”宋晓东的话,并非危言耸听。互换并地前,一些村民为了多种点地,将开荒的锄头瞄向了林地。当地林场也曾组织护林队,建设防护栏,但是收效不大。互换并地后,土地产权明晰,林地耕地界限分明,被侵占的林地逐步退出。“更难能可贵的是,各村逐步恢复了之前的农田林网,正是这一道又一道的绿色屏障,困住了沙子,不仅庄稼不再遭受沙害,沙尘暴的发生率也下降了。”宋晓东告诉记者。规范“不在账本中的土地被收回,重新分配确权”2017年初,完成土地承包经营权确权登记后,彰武县实测耕地面积258万亩,比二轮土地延包面积多出102万亩。这些土地从哪儿冒出来?二轮土地延包时,有农户为了少交农业税,按照大亩分地、小亩记账。据记者调研,有些村屯当时按照1000平方米算一亩,而现在667平方米是一亩,这样就造成了合同上写的是20亩,而实际则有三四十亩,土地登记面积不实。此外,为了机械化收种和灌溉排洪,每隔几十亩就会留出4到6米宽的土路。“挨着路边的老百姓每年多种点,扩边斩沿,久而久之,水渠被填平,宽路变成羊肠小道,甚至连路都找不到了。”彰武县农发局局长马志国说。在农村,为了能多种点地,老百姓还会在滩涂、山丘、草甸、林地等地方私自开荒。“久而久之,你开一亩荒,我整八分田,大家心照不宣,谁也不会主动让出来。”四合城镇镇长高春双说。与此同时,不少农村人地矛盾越来越突出。清泉村村民周国的女儿已经19岁,但一直没有口粮田。在彰武县,像这样的情况涉及4万多人。“因为土地承包是包产到户,增人不增地,减人不减地,1997年土地二次调整后地就没有再动过。”马志国说。彰武县将102万亩地划分为三类处理:一是作为公益事业用地;二是优先解决人地矛盾;三是在二轮延包的基础上,通过互换并地,除了分给新出生人口,还按人均增加20%到30%作为农户确权面积。“不在账本中的土地被收回,重新分配确权。”常东旭说,这三项涉及土地60万亩,其余40万多亩确权到村集体。“通过互换并地和农村集体产权制度改革,我们清查出了不少未被合理分配的土地资源,一些村组将部分土地分配给新增人口,缓解了人地矛盾,但这还需要有一定的政策依据。此外,如何处理好这些多出来的土地,还需要做群众工作。”“通过互换并地,我们镇多出来7000多亩地,而各村都是发包给本村的群众有偿使用。到现在为止,6个行政村增加收入已经到账210万元,现在还有一部分没收完,都收上来的话能达到300万元,壮大了村集体经济。这些钱可以资助困难家庭,完善公共设施,开展基层党建活动。”高春双告诉记者。记者也了解到,互换并地完成后,原来已经确权登记的土地权属信息,譬如农户承包地边界、面积等情况已改变。下一步,还需要对这些土地重新调查摸底、录入信息、现场勘测。中国社会科学院农村发展研究所研究员崔红志认为,互换并地,解决的是家庭承包经营后的土地细碎化问题,套用现在的说法,这种做法在坚持家庭承包经营基础上,实现了土地的规模化经营和机械化耕作,促进了小农户与现代农业发展的有机衔接。在崔红志看来,“互换并地后,所有权和承包经营权没有变化,谁家的地还是谁家的。也有的地方把连片的土地流转或入股给新型农业经营主体,如家庭农场、农民专业合作社、农业企业等。这种情况下,新型农业经营主体拥有经营权。”“乡亲们咱想想看,现在土地连成片,机械种来机械收,现代农业有多牛。”在苇子沟镇土城子村,“马家小剧团”团长刘荣自编自演的快板,可谓互换并地成效的一种写照。(人民日报记者刘洪超,制图郭祥)

新华社北京7月18日电国务院新闻办公室18日发表《青藏高原生态文明建设状况》白皮书。全文如下:

塞罕坝是云的故乡、花的世界、林的海洋

青藏高原生态文明建设状况

永太兴疏林草原风景绝美

中华人民共和国

承德坝上东起塞罕坝国家森林公园,经御道口牧场管理区、围场满族蒙古族自治县,西至丰宁满族自治县大滩镇。全长180公里一路尽览草原、森林、河流、山地、乡村等坝上无限风光。这是一条景色旖旎的风景大道,沿线林海浩瀚、湖泊点缀、草原辽阔、鲜花如潮。这是一条古风浓郁的人文大道,皇家行宫、驿站遗存、满蒙风情、多元文化相互交融。这是一条游客至上的旅游大道,8处港湾式停靠站、18处观景台、20个旅游新业态项目,可驻足观赏,可车游画中。这是一条助力脱贫的致富大道,贯穿围场、丰宁两个深度贫困县,有效带动坝上区域16个乡镇,112个行政村,2.1万贫困人口脱贫致富。绵亘180公里的国家“一号风景大道”,犹如一条美丽的丝线,串联起木兰秋狝、阿鲁布拉克围、茶盐古道、国家牧场、契丹部落、中国马镇六个组团,落地建设20个“旅游 ”新业态项目,着力打造集皇家驿站、国家牧场、特色小镇、飞行基地、国际马场、旅游村落等为一体的旅游新业态集合群。把交通和旅游融合,打造风景道建设新样板国家“一号风景大道”由省道“姜二”线和“御大”线组成,原是承德市2015年策划推出的“京承皇家御道”自驾游线路的一段。在这条路的基础上,2018年,承德市借助承办第三届河北省旅发大会的契机,精心谋划了国家“一号风景大道”,以推动全域旅游发展。国家“一号风景大道”以车行和慢行两大系统,形成巨大的坝上中枢风景道网络。沿线景观带、景点路口、重要村镇等处设置港湾式停靠站,有条件的地方设置观景平台。考虑二级公路路基窄,临时停车多的特点,港湾式停靠站设置长度不小于200米。同时,沿途还设置了图尔根自驾营地、京北房车营地、中国马镇汽车营地等,为游客提供露营、休憩、补给和娱乐等多项服务内容。“国家‘一号风景大道’在规划阶段就将旅游元素考虑进去,在营地、驿站、游客服务中心等公共服务体系方面进行建设和优化,可以说是河北省境内第一条真正意义上的风景大道。”省旅游委相关负责人说。国家“一号风景大道”形象标识系统负责人、清华美院博士冯祖光坦言,“融合性”是此次设计的最大特点,这不同于他以往设计过的任何作品,没有标准,没有模板,“生态先行,以风景为基础、野生动物标示为核心的崭新景区形象标识系统也将成为今后风景大道的样板。”截至目前,国家“一号风景大道”旅游公共服务体系共设有御道口、中国马镇、永太兴等3个游客集散中心,大峡谷太阳湖景区游客服务中心,乾隆行围、康熙饮马、天成号、鱼儿山、皇封山5个驿站。还建设了5个智慧旅游展示点,游客可通过ARVR互动体验、弧形环幕体验区等,享受数字化导航、导游、导览、导购等服务,使风景大道更“数字”、更“智慧”。把沿线景点连珠成串,建设全域旅游新地标国家“一号风景大道”分为林海畅游、山地体验、草原之旅3个景段,沿途打造了草原森林、河流、山地、乡村等不同类型游径系统。同时还串联起木兰秋狝、阿鲁布拉克围、茶盐古道、国家牧场、契丹部落、中国马镇等六个组团。其沿线还有丰富的历史人文资源,这里是清代帝王木兰秋狝的皇家御道,沿途散布木兰围场72围,皇家行宫、驿站遗存,更是游牧文明与农耕文明的文化分界线,蒙元文化、满族民俗、皇家文化、万里商道、边塞文化等多元文化相互融合。“既是名副其实的风景长廊,又是多元文化相互交融、繁荣共生的文化地带,这为承德发展全域旅游提供了得天独厚的条件。”承德市旅游委调研员李思泉说。过去,旅游景点多是单打独斗,难以形成合力,良好的资源往往品牌力不够。国家“一号风景大道”的建设,在空间上将独立景点串联成线,旅游行业可以实现深度交流合作,在产业上打破单线作业,实现多维发展,形成以路网为载体的巨线型旅游经济带和旅游目的地。借助国家“一号风景大道”品牌,承德将塞罕坝国家森林公园、御道口森林草原风景区、五道口自然保护区、永太兴疏林草原、京北第一草原、京北第一天路等旅游资源进行整合,根据各自不同的优势将建设马文化小镇、飞行小镇、茶盐古镇等不同景区,从资源分散走向资源系带,进而走向旅游资源和旅游产业集聚,撬动承德坝上旅游一体化开发、管理、建设。近年来,随着大众旅游时代兴起,承德旅游产业正在向全域旅游快速发展。通过打造国家“一号风景大道”,承德将形成以自驾徒步、旅游集散、户外装备、户外广告等产业为特色的旅游经济带,营造多功能业态,力争把世界级的景观资源发挥到极致,打造成全国甚至全世界有影响力的旅游品牌。如今在承德坝上,飞天小镇、茶盐古镇、俄罗斯风情小镇、国家牧场、中国马镇等多个新业态项目,如雨后春笋争先涌现,处处是景、全面开花。把生态保护放在首位,树立生态旅游新标杆沿国家“一号风景大道”一路穿林海、过草原、跨滦河、赏花甸、观云海,眼前山更绿、草更丰、水更清,尽享生态之美。国家“一号风景大道”贯穿的承德坝上地区正处于浑善达克沙地南缘,是京津重要生态屏障,肩负着为京津阻沙源、涵水源的重任。为此,承德坚持把“生态优先”作为根本原则,守好生态底线,守住生态红线。在道路建设上,该市依托原有省道姜二线和御大线,进行了道路功能性和景观性整体改造,未多占一分土地,把对自然资源的保护做到最大化。同时,实施了69.9公里道路绿化提升,使风景大道两侧绿色更浓。建设了30公里慢行系统、8个观景平台及6个停靠站,在方便游客赏景游玩的同时,有效化解了过去游人和车辆随意轧踏草场,破坏生态环境的行为。在项目选择上,对所有高耗能、破坏大的项目亮红灯。围绕生态观光、房车营地、满蒙民俗等旅游业态,谋划实施了小滦河湿地公园、神仙谷七彩森林、永太兴疏林草原等20个绿色产业项目。在项目建设中,坚持把生态保护、生态恢复作为前提,将自然风光融入整体建筑景观设计之中,实现建筑与自然的和谐共融。工程结束后,马上补种草坪,恢复在建设过程中破坏的草地。小滦河国家湿地公园受缺乏管理、过度放牧等因素影响,一度曾出现“湿退沙进”的生态问题。作为旅发大会观摩项目之一,围场把其作为山水林田湖草生命共同体建设典范重点打造。如今公园里,河柳林迎风摇曳、细鳞鲑畅游水间、油菜花金黄一片。已建成湿地总面积3754亩,两岸水草茂盛,蓄水功能显著提升,向下挖一米多就能见水,生物多样性得以恢复。(图/田明、霍艳恩、卢云成、杜柏桦和承德市委宣传部提供)

国务院新闻办公室

2018年7月

目录

前言

一、生态文明制度逐步健全

二、生态保育成效显著

三、环境质量持续稳定

四、绿色产业稳步发展

五、科技支撑体系基本建立

六、生态文化逐渐形成

结束语

前言

青藏高原位于中国西南部,包括西藏和青海两省区全部,以及四川、云南、甘肃和新疆等四省区部分地区,总面积约260万平方公里,大部分地区海拔超过4000米。青藏高原被誉为“世界屋脊”“地球第三极”“亚洲水塔”,是珍稀野生动物的天然栖息地和高原物种基因库,是中国乃至亚洲重要的生态安全屏障,是中国生态文明建设的重点地区之一。

中国共产党和中国政府高度重视生态文明建设。中国共产党第十八次全国代表大会以来,以习近平同志为核心的党中央,视建设生态文明为中华民族永续发展的根本大计,将生态文明建设与经济、政治、文化与社会建设一起纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局。中国大力树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,像对待生命一样对待生态环境,坚持走文明发展之路,努力建设美丽中国。

青藏高原生态文明建设,对推动高原可持续发展、促进中国和全球生态环境保护有着十分重要的影响。中国共产党和中国政府坚持生态保护第一,将保护好青藏高原生态作为关系中华民族生存和发展的大事。目前,青藏高原生态文明制度逐步健全,生态保育成效明显,环境质量稳定良好,绿色产业稳步发展,科技支撑体系基本建立,生态文化逐渐形成,青藏高原生态文明建设示范作用正在显现。

一、生态文明制度逐步健全

随着国家生态文明建设的不断推进,青藏高原生态文明建设相关政策和法规日益完善,高原生态文明制度体系逐步健全。

生态文明建设法律法规逐步完善

近年来,国家制定或修改了《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国环境保护税法》《中华人民共和国环境影响评价法》《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国气象法》《中华人民共和国草原法》等。这些法律的制定和实施,为青藏高原生态环境保护与区域社会经济发展提供了重要的法律制度保障。

2015年,《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》发布,提出生态文明建设和生态文明体制改革的总体要求、目标愿景、重点任务和制度体系,明确了路线图和时间表。目前,中国已建立起覆盖全国的主体功能区制度和资源环境管理制度,中央环保督察实现了31个省区市全覆盖,对省以下环保机构监测监察执法实行垂直管理,并全面实行河长制、湖长制及控制污染物排放许可制。开展按流域设置环境监管和行政执法机构试点,增强流域环境监管和行政执法合力,实现流域环境保护统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法。确立生态文明建设目标评价考核、领导干部自然资源资产离任审计等监督机制,形成环保职责明确、追究严格的责任制度链条,落实“党政同责”“一岗双责”。推动建立生态保护红线制度,制定自然资源统一确权登记、自然生态空间用途管制办法和全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见,推进“多规合一”、国家公园体制等试点。健全生态保护补偿机制,设置跨地区环保机构生态环境损害赔偿制度改革试点。

与此同时,西藏、青海、四川、甘肃、云南等省区结合高原实际,制定了与生态文明建设相关的地方性法规和实施办法。西藏自治区制定了《关于着力构筑国家重要生态安全屏障加快推进生态文明建设的实施意见》《关于建设美丽西藏的意见》《西藏自治区环境保护考核办法》等。青海省制定了《青海省生态文明制度建设总体方案》《青海省生态文明建设促进条例》《青海省创建全国生态文明先行区行动方案》等。四川省制定了《四川省自然保护区管理条例》等。甘肃省制定了《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》等。云南省制定了《迪庆州“两江”流域生态安全屏障保护与建设规划》《滇西北生物多样性保护行动计划》等。青藏高原诸省区生态文明制度体系基本形成。

自然保护地体系初步建立

自然保护地体系是保护生物多样性、维护自然资本和生态系统服务、保障国家乃至全球民众福祉的重要管理手段。目前,青藏高原自然保护地体系正在由以自然保护区为主体向以国家公园为主体转变。

1963年,青藏高原第一个国家级自然保护区(现白水江国家级自然保护区)成立。1994年《中华人民共和国自然保护区条例》颁布实施后,明确了自然保护区等级体系、管理机构和功能区,青藏高原的自然保护区建设进入快速稳定发展阶段。目前,青藏高原已经建成各级自然保护区155个(其中国家级41个、省级64个),面积达82.24万平方公里,约占高原总面积的31.63%,占中国陆地自然保护区总面积的57.56%,基本涵盖了高原独特和脆弱生态系统及珍稀物种资源。

随着生态文明体制改革的深入推进,中国政府提出建立以国家公园为主体的自然保护地体系。2016年,国家正式批准《三江源国家公园体制试点方案》,这是中国第一个国家公园体制改革试点,核心是实现三江源重要自然生态资源国家所有、全民共享、世代传承。青海省制定了《三江源国家公园条例》,从公园本底调查、保护对象、产权制度、资产负债表、生物多样性保护、生态环境监测、文化遗产保护、生态补偿、防灾减灾、检验检疫等方面对公园管理做出明确规定。2018年1月,国家发展改革委印发《三江源国家公园总体规划》,进一步明确了三江源国家公园建设的基本原则、总体布局、功能定位和管理目标等。三江源国家公园建设将为青藏高原及周边地区的绿色发展发挥引领和示范作用。

生态补偿制度得到确立

生态补偿制度是国家保护生态环境的重要举措。国家在青藏高原建立了重点生态功能区转移支付、森林生态效益补偿、草原生态保护补助奖励、湿地生态效益补偿等生态补偿机制。2008-2017年,中央财政分别下达青海、西藏两省区重点生态功能区转移支付资金162.89亿元和83.49亿元,补助范围涉及两省区77个重点生态县域和所有国家级禁止开发区。

“十五”(2001-2005年)以来,西藏自治区获得国家下达的森林、草原、湿地、重点生态功能区等各类生态补偿资金累计达316亿元。其中,“十二五”(2011-2015年)期间,国家累计下达西藏草原生态保护补助奖励资金108.8亿元。2015年以来,自治区探索建立野生动物肇事补偿机制,投入8500万元帮助牧民减轻因野生动物肇事带来的损失。

国家对青海省生态建设投入力度不断加大。2013年起,中央财政累计安排资金164亿元,陆续实施了草原、森林和湿地等生态效益补偿类项目。为实现生态保护和脱贫有机结合,青海省推出生态公益管护员制度,每年安排补助资金8.8亿元。“十二五”以来,青海省有62.23万户农牧民住房得到改善,162.4万人喝上洁净水,65万无电人口用上可靠电,人民生活水平得到较大改善。云南省迪庆州自2009年起实施公益林生态效益补偿制度,至2017年国家累计补助资金达11.03亿元。2017年,四川省甘孜州和阿坝州有效管护集体公益林分别为128.23万公顷和69.60万公顷,公益林森林生态效益年度补偿资金分别为2.84亿元和1.54亿元。

二、生态保育成效显著

20世纪60年代以来,特别是90年代以来,中国政府在青藏高原部署了类型多样的生态保育工程,包括野生动植物保护及自然保护区建设、重点防护林体系建设、天然林资源保护、退耕还林还草、退牧还草、水土流失治理以及湿地保护与恢复等。西藏自治区实施了生态安全屏障保护与建设工程和“两江四河”(雅鲁藏布江、怒江、拉萨河、年楚河、雅砻河、狮泉河)流域造林绿化工程等。青海省实施了祁连山“山水林田湖草”生态保护修复工程、青海湖流域生态环境保护与综合治理工程、三江源生态保护和建设等重点生态工程。2011年,《青藏高原区域生态建设与环境保护规划(2011-2030年)》颁布实施。一系列生态建设工程的实施在生态保育方面取得了积极效果,生态系统退化的趋势得到控制,生物多样性持续恢复,一些重点生态工程区的生态功能全面好转。

生态退化得到有效控制

高寒草地是青藏高原最主要的生态系统类型,发挥着重要的生态安全屏障功能,也是高原畜牧业的基础。由于气候变化和超载过牧等原因,高寒草地不断退化,至20世纪80年代中期,西藏自治区和青海省的草地面积为82万平方公里。此后,随着退牧还草、草原生态保护补助奖励政策以及草原鼠虫害防治等一系列草地生态保护建设工程的陆续实施,青藏高原草地保育成效逐步显现。研究表明,1982-2009年,青藏高原草地覆盖度和净初级生产力总体呈增加态势,草地覆盖度增加的区域约占草地总面积的47%,净初级生产力明显增加的面积达32%以上。近十年来,草地生态系统稳定向好。

青藏高原森林主要分布在滇西北、藏东南、川西、甘南和青海东部地区。1950年以来,森林资源在面积、蓄积、类型及空间分布格局等方面均发生了显著变化。2016年第九次全国森林资源清查结果显示,西藏林地面积达1798.19万公顷,森林面积1490.99万公顷,森林覆盖率12.14%,活立木总蓄积23.05亿立方米,与2011年第八次全国森林资源清查结果相比,林地与森林面积分别增加14.75万和19.87万公顷,森林覆盖率提高0.16个百分点,森林蓄积量增加2047万立方米,实现了森林面积和蓄积“双增”。

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